José Antonio Molinelli González [1]

Resumen
En este artículo pretendo atender las fortalezas y debilidades que se encuentran detrás de los éxitos y fracasos de algunos de los estatutos que establecen medidas digitales para mitigar la corrupción. Concluyo que las medidas de digitalización constituyen más una herramienta que un marco holístico remedial a la corrupción, y que requieren de una integración efectiva con una serie de principios para poder operar efectivamente. En tanto exista un cumplimiento con estos principios, se ve un éxito en el desempeño de las medidas anticorrupción, mientras que su enajenación de estos provoca la coyuntura de monopolio discrecional y falta de transparencia que conduce a la corrupción. Ciertas medidas digitales de anticorrupción pueden incurrir en este error, al fomentar aquello que buscan eliminar.

Índice

I. Introducción
II. Evaluando la efectividad de medidas digitales de anticorrupción
III. El caso a favor de las medidas digitales de anticorrupción
IV. El caso en contra de las medidas digitales de anticorrupción
V. Enmarcando los principios estatutarios para la anticorrupción digital efectiva

I. Introducción

La corrupción puede ser definida  como  el abuso de un poder delegado, por la persona o grupo al cual se le delega, en detrimento de los que lo delegan, con miras a obtener lucro personal.[2] Su ocurrencia está presente en espacios tanto públicos como privados, y supone un riesgo sustancial para la sana administración pública al apeligrar el erario, la eficiencia estatal, el estado de derecho, la soberanía, seguridad nacional y la confianza en el gobierno.[3] Su problematización carga una larga historia, estando presente en los motivos de las reformas administrativas del emperador Diocleciano en la tardía antigüedad de la Roma Imperial, al igual que en el imaginario del poeta italiano Dante Alighieri, el cual coloca a los funcionarios sobornados y fraudulentos en el octavo nivel del infierno en el primer canto de su Divina Comedia.[4] Al igual que Dante se dio a la tarea de tipificar algunas variaciones de este pecado de penumbra, tales como fraude y soborno, cuyos comitentes colocó en su malebolge, muchos expertos han tipificado diferentes tipos de corrupción, catalogados por actos y extensión.[5] Con el ascenso de la democracia global y el desarrollo de los medios de comunicación en masa, su problematización ha crecido en paralelo con el costo político y moral de cometerla o tolerarla, habiendo poca o ninguna justificación en el ojo público para su ocurrencia.[6] Tenienndo tanta importancia como tema de estado y asunto principal en muchas agendas electorales, no es coincidencia que el estudio de la corrupción sea de tanta importancia en las esferas del derecho, la política, gobernanza, y administración pública.

Con miras a entender la corrupción, hemos de notar que esta requiere de una coincidencia de tres elementos básicos que facilitan que una persona o colectivo con poderes públicos se decida por ella. Estos son: (1) la tenencia de un monopolio de poder, (2) con discreción decisional, y (3) la falta de revisión de su ejercicio.[7] Por otra parte, sus aceleradores principales han sido la expansión de posibles lucros por el aumento en transacciones, al igual que el creciente rol del gobierno en el control y regulación de la economía[8].  Naturalmente, la mayor parte de la literatura acerca de la ocurrencia y la mitigación de la corrupción coincide en que la mejor forma de atacar la corrupción es reducir los monopolios de poder, mitigar la discreción sin parámetros, y fomentar la transparencia en los espacios transaccionales del estado. [9]

Varias instrumentalidades de las Naciones Unidas han reconocido a la corrupción como el obstáculo principal hacia la buena gobernanza, al igual que como un indicador de su carencia.[10] Esta deteriora una serie de elementos que son esenciales para la buena gobernanza, al igual que su presencia es en sí un indicador de la corrosión preexistente de estos factores. Esta dualidad conceptual supone una tautología en la que aparenta coincidir un grado de fatalismo y optimismo político. Por un lado, la presencia de la corrupción implica una falla de gobierno, siendo indicativa de una insuficiencia de buena gobernanza. Por otra parte, su identificación implica la posibilidad de su remoción, así dando paso para sanar la insuficiencia que la engendró. Con miras a los indicadores provistos por este acercamiento particular a la corrupción global, y los daños que supone para la sana administración pública y la soberanía nacional, históricamente, muchos gobiernos han apostado a una serie de acciones para mitigar su surgimiento y desarrollo, que conocemos como medidas «anticorrupción».

Las medidas de anticorrupción son medidas que buscan generalmente reformar una serie de andamiajes ejecutivos que facilitan la coincidencia de elementos anteriormente mencionados con miras a evitar semejantes juntes, o sancionar su ocurrencia.[11] En su primera formulación, estas pretenden evitar que se concentre poder en un individuo o cofradía de sus pares, al igual que se mitigue su total discreción decisional, y que se fomente mayor transparencia y revisión pública.[12] Su segunda formulación apuesta a la implementación de sanciones severas que, acompañadas de medidas investigativas rígidas, disuadan de su ejercicio irrestricto en una comunidad política particular.[13] Generalmente, estas medidas son producto de resoluciones y estatutos ratificados por los cuerpos decisionales de un país, haciendo de la política pública nacional, al igual que el andamiaje legal-estatutario, uno adverso a la ocurrencia de la corrupción. Si bien existe una variedad de medidas de anticorrupción, atadas a sus diversas modalidades, hemos de notar el patrón reciente de propuestas y estatutos que apuestan a la digitalización como una forma de mitigar la incidencia de la corrupción en el sector público.[14]

La digitalización es la adaptación de un sistema o proceso a ser operado por medio del uso de computadoras y redes cibernéticas.[15] Históricamente, su desarrollo se ha efectuado en fases paralelas con el ascenso económico del capitalismo del siglo XX y el desarrollo de la escuela de «nueva administración pública»; ambos siendo paradigmas respectivamente del mundo económico y político que clamaba por la implementación de mayor automatización de procesos y sistemas, con miras a fortalecer el fisco mediante la reducción de costos, y la optimización de ofrecimientos de tanto bienes como servicios.[16] Muchas entidades, tanto públicas como privadas, han apostado a la digitalización de muchos de sus procesos y sistemas para optimizar su efectividad y  rendimiento, eliminar gastos, y asegurar la simetría procesal en cuanto a la entrega de bienes y servicios.[17] En el caso del gobierno, es de interés notar la transformación digital que ha ocurrido a nivel global, desde los finales de los 1990 y con mayor énfasis durante la pandemia del COVID 19, en cuanto al manejo burocrático de documentos públicos, las bases de datos gubernamentales, los sistemas de respuesta y alerta a emergencias, y las plataformas de servicios a la ciudadanía, las cuales responden a la necesidad del gobierno de, tanto optimizar sus ofrecimientos, como atender y procesar a un mayor número de ciudadanos, que en su mayoría operan en constante conexión con el espacio digital. [18] Los beneficios administrativos que ha traído la transformación digital del gobierno han llevado a que se posicione como una herramienta versátil con capacidad de atender una gran variedad de problemas, incluida la corrupción.

La anticorrupción digital se refiere a una generación de medidas efectuadas por gobiernos alrededor del orbe a lo largo del siglo XXI, con las que se apuesta a la transformación digital de sistemas y procesos gubernamentales para mitigar y detectar la incidencia de corrupción en el sector público.[19] Mediante ellas, se pretende digitalizar operaciones y procesos que, históricamente, han tenido un grado sospechoso de discreción por parte de funcionarios, así buscando desintegrar la existencia de monopolios de poder, y a su vez supervisando mediante la implementación de ciertas plataformas y sistemas digitales, las acciones tomadas por ellos.[20] Algunos ejemplos de estas medidas, en las que se evidencia la eliminación de una discreción gubernamental atada a los recaudos y su sustitución algorítmica,  son el pago en línea de impuestos, la revisión digital de planillas, estados de cuentas y contratos público – privados, la grabación de transacciones, y la provisión de servicios al ciudadano mediante portales cibernéticos. No obstante, los resultados de este tipo de medida son mixtos, y no existe un consenso alrededor de su capacidad remedial para la corrupción.

Si bien podemos identificar instancias en las que las medidas digitales de anticorrupción han logrado mitigar y detectar la incidencia de corrupción en un ámbito de gobierno particular, también se evidencian ciertos riesgos en las transformaciones digitales, que pueden incentivar su surgimiento.[21] Muchos expertos en la materia de digitalización gubernamental estiman que la complejidad procesal y analítica que trae esta puede reducir la capacidad de revisión y, por ende, la transparencia del público, así engendrando otra burbuja de discreción tecnocrática más difícil de penetrar. [22] Como ejemplo notable de esta ambivalencia valorativa, el Sistema Universitario de Italia, tanto se beneficiado como perjudicado por las medidas de digitalización del Gobierno Nacional, superando su pasado notorio de corrupción en cuanto a la contratación y los cobros atados al sistema, pero, a su vez, sufriendo de una nueva burbuja discrecional tecnocrática a la que la mayoría de los ciudadanos no pueden acceder, verificar, ni revisar, llevando al retorno de muchas acusaciones de corrupción digital en los procesos de matrícula, cobro y reclutamiento.[23]

A nivel global, la pandemia del COVID-19 trajo consigo una respuesta humana de aislamiento social, el cual resultó en la expansión algebraica de medidas de digitalización alrededor del orbe, y con ello un ascenso curioso en los índices de corrupción mundiales.[24] Varios expertos detallan que este incremento se debe al acrecido rol de gobierno en atender la economía mediante subsidios y apoyos fiscales, lo cual incrementó las oportunidades de corrupción. A su vez, se establece que las medidas de distanciamiento deterioraron el arreglo tradicional que existía alrededor de la revisión y transparencia gubernamental, con esta separación espacial llevando al surgimiento de mayor discreción con menor revisión y transparencia, lo cual las medidas de digitalización no pudieron atender.[25] La crisis del COVID-19 y la reacción gubernamental de hiper digitalización que trajo ha llevado a muchos cuestionamientos sobre la capacidad transformativa de este tipo de medida en cuanto a su efectividad para batallar contra la corrupción. Es ante esta incertidumbre que en este escrito presento una serie de retos, éxitos y oportunidades del paradigma de las medidas digitales para la anticorrupción, según surgen estatutaria y casuísticamente a nivel internacional sobre los factores determinantes de su funcionalidad.

II. Evaluando la efectividad de medidas digitales de anticorrupción

Con el propósito de atender este tema, se identifica un grupo particular de medidas de anticorrupción mediante la digitalización, y se procede a evidenciar su récord de éxitos y fracasos. Dada la naturaleza delictiva del acto bajo nuestra consideración, y el propósito preventivo que tienen estas medidas, se considera como métrica apropiada de éxito la merma longitudinal en incidencia y/o percepción de corrupción en una jurisdicción particular. Para propósitos de este estudio, la captura y detención de personas acusadas de corrupción supone la continuidad del problema, siendo los arrestos un indicador del fracaso del andamiaje general. En cuanto al éxito particular de una medida digital, se considera como evidencia apropiada el que el poder, sistema, o proceso digitalizado fuera objecto de corrupción en el pasado, y que posterior a la implementación de la medida se evidenciara una merma incidental o percibida de la corrupción.

Una consideración esencial para este estudio es la idea de que la excesiva digitalización puede a su vez llevar a un fenómeno de segregación tecnocrática, en la cual la falta de acceso material a sistemas computadorizados conectados, la carencia de alfabetización digital, y la complejidad digital pueden en sí ser conducentes a mayor corrupción. Se estarán considerando varios casos a nivel internacional en comparación con la data longitudinal que ofrecen los índices de percepción sobre la corrupción de Transparency International.[26]  Esta herramienta se basa en encuestas anuales de muestras poblacionales representativas de cada país del orbe, en las cuales se hacen una serie de preguntas acerca de la percepción sobre el estado de la corrupción en un país.[27] El elemento percepción, indicado por una cifra de 0-100, siendo el segundo la total ausencia de corrupción, acompañado por las cifras CPI (“Corruption Perception Index”) informará la discusión sobre la efectividad de las medidas digitales de anticorrupción, en tanto estas medidas ocupen espacios relacionados con la incidencia de corrupción. Otro factor que será tomado en consideración es el  “Digital Skills Gap Index” o DSGI, el cual mide el marco de destrezas digitales de cada país del orbe, mediante el examen de una población representativa, usando una prueba básica que demuestra alfabetización digital.[28] Finalmente, la evaluación del impacto que la digitalización ha tenido en cuanto a la efectividad de estos estatutos dependerá de la aplicación paralela de medidas de transformación digital a las capacidades y poderes relacionados con estas medidas.

II. El caso a favor de las medidas digitales de anticorrupción

La transformación digital encaminada por la reinvención política forzada por la crisis del coronavirus fue motivada principalmente para asegurar la agilidad gubernamental.[29] Con el ascenso de controversias globales alrededor de los casos de corrupción atados a los desembolsos y favoritismos en los planes de recuperación, vacunación, y la transferencia de subsidios, se vio el desarrollo de muchas medidas suplementarias a la transformación digital que dificultaron la incidencia de esta en las etapas adjudicativas y transaccionales de la interacción gobierno-ciudadano[30].  En este sentido, la ola de medidas anticorrupción efectuadas dentro de la transformación digital del 2020 pretendía reducir la discreción, incrementar la transparencia, y asegurar la responsabilidad ciudadana, limitando los contactos humanos. Por otra parte, estas medidas incluyeron en su mayoría la creación de un andamiaje de supervisión digital por parte de  terceras instituciones o independientes del proceso, encargadas de fiscalizar los actos realizados en la plataforma digital, conocido como tecnología de integridad.[31] La evidencia presente del éxito de estas políticas es general, habiendo pocos casos de estudios que hagan una correlación especifica entre una reforma particular de digitalización y un resultado positivo particular.

En el 2004 el Gobierno de Kenia aprobó una ley conocida como la “National E-Policy Act”, que detalla en su exposición de motivos un interés nacional apremiante por eliminar los sobornos y extorsiones que plagaban el sistema tributario del país.[32] Ocurría frecuentemente que  muchos cobradores de impuestos utilizaban su discreción para adjudicar multas, intereses y sanciones, para apropiarse de fondos mediante extorsión y amenazas, prometiendo clemencia a cambio de sobornos[33]. Convirtiéndose en un asunto de gran interés nacional y político, el gobierno del momento aprobó la mencionada ley con miras a digitalizar el proceso transaccional contributivo, eliminando así la interacción y discreción humana causante de corrupción. Siguiendo la aprobación de esta ley, ha habido muchas reformulaciones y revisiones atadas a estas iniciativas de digitalización, siendo la última en el 2022, que han hecho de Kenia actualmente uno de los países mas digitalizados del orbe en lo concerniente a procedimientos gubernamentales.[34] Curiosamente, la percepción de corrupción gubernamental de Kenia merma con cada una de estas revisiones, con la última efectuada elevando al país a un CPI de 32; el récord más alto que ha tenido el país desde que Transparency International ha estudiado el caso.